我国再贷款业务功能研究 银行再贷款（简称“再贷款”）．是指银行对商业银行等机构 发放的贷款。目前，世界主要国家央行如英国英格兰银行、美国联邦储备 银行都具有再贷款功能。可以说它是应各商业银行贷款需求而诞生．并 经历１９世纪２０年代大萧条而壮大。一般而言，作为央行一项重要的政 策Ｔ具．再贷款业务主要出于两种目的： 一是执行货币意图 通常情况下．再贷款是作为一项货币 Ｔ＿具而被银行所使用的。一方面．银行通过调整再贷款的规模 或利率．影响商业银行从央行取得信贷资金的成本和可使用额度，从而 直接或间接货币供应量和市场利率 另一方面．通过调整再贷款政 策．银行还可以向社会发出“银根”松紧的信号．从而在一定程度上 影响市场预期．引导人们的经济行为 二是维护金融稳定．即银行作为“银行的银行”行使“最后贷款 人”职能。根据“最后贷款人”理论．在金融危机发生的情况下．一家金融 机构的失败很可能引起支付危机．造成巨大的社会成本：因此．银行 ｍ于维护金融稳定的职责．有必要向困难机构提供资金援助．帮助其渡 过难关．避免因信用链条断裂而引发大规模的系统性风险 一、我国银行再贷款业务的实施情况 １９８４年中国人民银行专门行使银行职能后．实行了“统一计 划、划分资金、实贷实存、相互融通”的信贷资金管理，并对各专业银 行核定了借款基数．由此．奠定了银行通过再贷款基础货币的 基础 我国近几年来再贷款已经由支持国有商业银行改革、支农再贷款 和承担金融机构关闭等常规性运作让位于提供性支持、化解金融风 险、维护金融稳定等非常规性运作．总计规模２．４９万亿元左右。２００７年 以来再贷款总额稳定地保持在１．８８万亿元规模。具体地说： 卜一 常规性运作情况 所谓常规性运作，是指按照《中国人民银行法》人民银行向商业银行 发放的贷款 从广义上看．人民银行向性银行、农村信用社发放的再 贷款也可视为常规性运作的范畴。 １．对商业银行的再贷款 自１９８４年人民银行开始行使央行职能以 来．再贷款业务一直是其货币的重要手段。人民银行通过向商业银 行发放再贷款．调剂商业银行流动性，进而影响其信贷扩张能力。１９９５ 年．第八届全国人民代表大会第三次会议通过了《中国人民银行法》，在 法律层面对人民银行再贷款业务进行了规范。但是．近年来随着我国金 融市场的发展和金融改革的深化．再贷款执行货币的职能已有 所弱化 截至２００８年９月末．人民银行对商业银行再贷款的余额为 １５８６．７２亿元。 ２．对性银行的再贷款 １９９４年．国家开发银行、进出口银行和农 业发展银行三家性银行相继成立。但在成立之初，由于其不广设分 支机构．也不吸收公众存款．资金来源成为困难。当时，财政实力还 比较有限．除了给予少量的资本金外，不可能有其他的资金注入，因此人 浙江盒■ＺＨＥＪｌＡＮＧ ｆｉＮＡＮＣＥ，２００９．０４ 口周字宏 民银行再贷款便成为三家性银行重要的资金来源 １９９８年以来．随 着银行间债券市场的发展．三家性银行陆续开始通过发行金融债券 来筹集资金．目前债券融资已成为三家性银行主要的资金来源．其 占用的央行再贷款余额也在逐年减少。截止到２００８年９月末．人民银行 对性银行再贷款余额为３６７０．６１亿元 ３．对农村信用社的再贷款（即支农再贷款） １９９９年，为促进“三农” 经济持续快速发展．人民银行推出了支农再贷款．以支持农村信用社改 进支农信贷服务，壮大支农资金实力，推进农村金融改革。２００２年， 人民银行叉制定并发布了《对农村信用社再贷款管理办法》（银发２００２ ｆ２０４］号），对支农再贷款的管理作了进一步的规范和完善。目前，人民银 行支农再贷款余额已达４６亿元 （二）非常规性运作情况 这里所谓的非常规性运作．是指人民银行为化解金融领域中的风 险、维护金融稳定。还向地方或其他金融机构提供再贷款。须指出的 是。根据法理。银行并非地方和券商的“最后贷款人”，因此。这 里的非常规运作主要指其向商业银行等存款货币银行以外的机构或机 关发放的贷款 １．对地方的再贷款。１９９８年，在宏观经济通货紧缩的环境下．大 量中小金融机构面ｌ临支付危机。在解决这些金融机构的债务过程中，各 地方面临了较大的资金困难．为此银行再贷款便成为解决这一 困境的重要手段 ２０００年６月１６日．经同意．人民银行与财 政部联合发布了《地方向专项借款管理规定》（银发￣Ｚ０００］１４８ 号）．专门对此项业务进行了具体的规范。据统计，在１９９８—２００１年间，２６ 个省区市以财政担保的形式共向人民银行借了１４１ｌ亿元再贷款。 ２．对资产管理公司的再贷款。从１９９９年开始．为推动国有商业银行 改革上市．国家决定成立四大资产管理公司，对国有商业银行的不良资 产进行剥离 在这一过程中．人民银行再贷款成为四大资产管理公司剥 离不良资产的主要资金来源。据统计，在两次不良资产剥离中，人民银行 对资产管理公司发放的再贷款达到１２２３６亿元。 ３．对证券公司的再贷款。２００２年，证券业全行业亏损。由于操作经营 的不规范．许多证券公司暴露出巨额的保证金窟窿和个人债务问题。在 当时证券投资者保护基金尚未建立的背景下．为维护社会稳定，经国务 院同意人民银行对处于流动性困难的证券公司提供再贷款。据统计，人 民银行已累计向证券公司发放再贷款５７０亿元，其中３００亿元为向创新 类证券公司提供的周转再贷款．２７０亿元为偿还被关闭或被托管证券公 司的债务 二、我国再贷款存在问题和解决方法 我国再贷款业务经过二十多年的发展．对国民经济的发展起到了积 极的促进作用．但仍与社会主义市场经济的发展要求不相一致，还存在 一些亟待解决的问题．需要在实践中进一步完善。 ｆ一）再贷款功能多元化 行再贷款救助的地方中小金融机构和证券公司的情况看，这些机构的破 在理论上．银行再贷款的运用主要出于两个目的：一是执行货 产是否会引发整个经济和金融的危机、人民银行在当时是否有必要向其 币意图、进行货币．二是充当“最后贷款人”、维护金融稳定。但 提供救助性再贷款．值得商榷。而且，其中一些金融机构的债务困难是由 是．从我国的实践情况看。人民银行再贷款的功能多元化。人民银行不仅 于其不规范甚至不合法的经营操作所造成的，这些不法金融机构理应被 承担了传统的货币和“最后贷款人”职能，还通过再贷款向特定机构 淘汰 其次，“最后贷款人”的再贷款应有抵押要求和惩罚性利率。为保证 提供性支持，承担了一定的财政职能。上世纪９ｏ年代以来，人民银 央行资金的安全，银行作为“最后贷款人”提供的再贷款一般都要求 行为了支持国有银行改革、促进“三农”经济发展、以及处理地方金融机 有足够的抵押。而且往往带有一定的惩罚性利率，以促进金融机构努力 构和证券行业面临的债务困难．多次运用再贷款手段，向性银行、地 改善经营管理．加速偿还再贷款。而我国人民银行的再贷款大都为信用 方、资产管理公司证券公司等提供了巨额的资金支持，这使得再贷 贷款．并且也不带有惩罚性利率。在操作过程中容易引发道德风险，给央 款业务针对商业银行的常规性运作有所弱化，而非常规性业务增多。从 行资金造成了安全隐患。 央行的职能来看．这些都不属于货币的范畴，但它在客观上却会增 ｆ三）缺乏多层次的紧急救援机制 加基础货币的投放．推动市场流动性增加，从而影响货币效果。特别 从欧美国家金融业的实践经验看．为防范系统性风险、维护金融稳 是在从紧的货币目标下．基础货币的被动投放必然对其他货币 定．各国监管当局大都建立了多层次的紧急救援机制，“最后贷款人”的 Ｔ具的执行效果产生抵消作用。因此，建议对人民银行再贷款的目标和 再贷款只是监管当局防范金融危机的最后一道安全闸。而在我国，整个 功能进行明确．尤其是应减少或杜绝对地方和券商的非常规性贷款。 金融行业的风险防控体系目前还不健全。例如．在银行业，商业银行的存 （二）“最后贷款人”制度缺位 款保险制度尚未建立：在各金融市场，相关的对手方制度、支付清算 目前．我国关于央行再贷款的制度规范并不完善，尤其是没有建立 基金等风控机制也还需要进一步完善。在此情况下。维护金融稳定的重 明确的“最后贷款人”制度。《中国人民银行法》仅明确人民银行为执行货 担过分依赖于再贷款．人民银行再贷款被动成为问题金融机构的第一救 币可以向商业银行提供再贷款，而没有对人民银行再贷款的其他用 助手段。因此，人民银行可考虑建立相关的风险救助基金，并对其提供支 途进行规定 因此．有必要对相关的制度安排进行明确规范。首先，要明 持通过建立多层次的紧急救援机制。健全金融业风险防控体系。『作者： 确“最后贷款人”的救助标准 根据金融理论，银行作为“最后贷款 首都经贸大学１ 人”的责任是宏观的．是针对整个经济而言的，而不是针对单个或部分金 融机构 某个金融机构因无力清偿而破产是市场竞争效率的体现，只要 不引发系统性风险．银行就没有必要向其提供再贷款。从受人民银 （接第４７页）散建设阶段，没有形成管理、服务、监督和决策链，往往存在 ，做到基金收支规范化、程序化。二是社会保险经 Ｉ｝着信息孤岛 存在于不同点上的重复信息经常导致信息数据的不一致． 的财务部门应根据会计制度规定的核算办法．按照业务管理程序设立岗 容易导致经办和服务效率的降低．以及管理决策上的失误。 位，建立会计核算岗位责任制．做到各个岗位之间相互合作、相互制约。 『另外社会保险经办机构未与各代发养老金的银行、邮政储蓄部门联 同时还必须采取各种措施．努力提高人员的业务素质。三是建立的 网．存在退休人员死亡后继续冒领养老金的现象。同时经办机构对职工 内部审计机构。内部审计机构可对各项与基金收支过程中有关的业务、 保险待遇、对退休人员养老保险费是否全额缴清、对各项保险待遇计算 会计资料的真实性进行事前、事中和事后的审计．发现问题及时传递给 是否准确等方面缺少全面的审核监督 但是由于社会保险工作的复杂性 业务、会计机构并监督其及时改正。通过这种再监督，使社会保险基金的 和各种相关数据的大量增长．现有的社会保险系统已经无法保证对各类 内部监督更完善，各项基金收支管理更有序、更安全。 信息资源进行充分的利用和管理。从而实现信息价值的最大化。而且难 ２．充实社会监督制度。社会保险基金涉及亿万劳动者的切身利益． 以实现良好的信息共享。而社会保险的特殊性更是对信息共享有着特殊 不仅工会、企业团体、社会对社会保险基金应享有监督批评权．广大 的要求，比如说上海一个职工退休了，随女儿移居到广州．但他的养老金 参保劳动者也应享有监督批评权。美国的社会保障总署会利用广告、报 如果还要到上海去领，那就非常麻烦。但是如果各地的社会保险系统是 刊、广播电视等各种宣传媒介．以及采取散发小册子等形式．及时进行有 统一的。信息都是共享的，他就可以在广州方便地领取上海的养老金 关社会保障和养老保险的宣传，使美国民众及时了解有关养老保险和社 二、完善社会保障基金监管体系的对策 会保障总署的工作，增强对养老保险基金和个人投保重要性的理解和支 （一）建立健全丰ｔ会保险基金监管和风险控制的法律法规体系 持。借鉴国外的经验。各级和社会保险部门可以通过在报刊、电视等 一是建立健全社会保险基金监管的法律体系 社会保险基金的收 新闻媒体上加大对社会保险制度改革及有关、规定的宣传力度．定 缴、保管、投资营运以及保险金的给付都必须纳入法律监管体系 由于社 期给职工发放个人账户对账单，建立监督电话等措施，推进社会监督工 会保险基金的强制性、社会目的性等基本特征．决定了社会保险基 作。同时社会保险基金发放逐步实行公示制度。提高资金分配、使用的公 金监管的全过程，均须遵循国家有关法律。做到有法必依等。并制定《社 开透明度。构建社会公众广泛参与的社会监督机制 会保险法》等专门法律，严格规范企业、个人的费用征缴．并对基金的保 ３．完善社保基金监管的信息披露制度。建立严格的信息披露制度． 管、调拨、投资营运、监控过程、风险控制及保护机制等予以明确规定：二 增强社保基金营运的透明度，使社保基金管理者、投资者等各方获得充 是发挥社会保险基金监管委员会的重要作用。通过该委员会对基金的安 分的信息，则是强化社保基金监管的重要举措 首先．要建立强制性的信 全营运以及风险控制作出科学评价等；三是构建社会保险基金的投资规 息披露制度，确保信息披露内容的真实性、准确性和完整性。其次，在社 则体系：四是构建社会保险基金监管的规则体系 保基金财务会计报告和管理报告中．必须提供注册精算师的精算报告和 （二）强化社会保障基金监督系统 意见书。再次，赋予社保基金所有人知情权与监督权。（人力资源与劳动 １．强化内部监督。强化社会保险基金内部监督，一是经办机构内部 保障部“建立和完善社保基金监管体系及对策研究”项目的阶段性成果． 要建立可操作的基金管理的各项制度，明确各项基金管理的程序，包括 编号为ＬＢ２００７－０１）『作者：天津工程师范学院１ 基金预、决算制度；基金收支会计核算制度；结余基金保值增值制度；养 老、医疗保险个人账户记录制度；与财政、地税部门定期对帐制度：基金 任编辑：张莹刘 ３１ ２ＯＯ９．０４，ＺＨＥＪＩＡ№ＦＩＮＡＮＣＥ新江食■
